一、稅務(wù)規(guī)范性文件的概念

稅務(wù)規(guī)范性文件，是指由縣以上（含本級）稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和規(guī)定程序制定，并依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對稅收征收管理及稅務(wù)機(jī)關(guān)自身建設(shè)具有普遍約束力，能夠反復(fù)適用的文件。

核心理解：

1. 制定主體：必須是稅務(wù)機(jī)關(guān)，通常是省級（省、自治區(qū)、直轄市）稅務(wù)局、計劃單列市稅務(wù)局，以及國家稅務(wù)總局。地市級和縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)的制定權(quán)限受到嚴(yán)格限制。
2. 依據(jù)：其內(nèi)容不能憑空創(chuàng)造，必須是為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)、規(guī)章和上級稅務(wù)規(guī)范性文件的規(guī)定。
3. 對象：其約束對象包括稅務(wù)行政相對人（納稅人、扣繳義務(wù)人等）以及下級稅務(wù)機(jī)關(guān)。
4. 性質(zhì)：它不是針對某一特定個人或事件的具體行政行為（如處罰決定），而是具有普遍約束力和可反復(fù)適用性的抽象行政行為。

簡單來說：稅務(wù)規(guī)范性文件是稅務(wù)領(lǐng)域的“紅頭文件”，它是將上位法（法律、法規(guī)）的原則性規(guī)定具體化、明確化，以便于實際操作和執(zhí)行。

二、稅務(wù)規(guī)范性文件的主要特征

1. 從屬性（授權(quán)性）

   • 稅務(wù)規(guī)范性文件的效力低于法律、法規(guī)和規(guī)章。它不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利和義務(wù)，只能在授權(quán)范圍內(nèi)對上位法進(jìn)行解釋、細(xì)化和補(bǔ)充。
   • 文件內(nèi)容不得與上位法相抵觸，否則無效。

2. 普遍適用性

   • 它不是針對特定某個人或某件事，而是適用于不特定的多數(shù)行政相對人。只要符合文件規(guī)定的條件，都受其約束。

3. 規(guī)范性

   • 它為稅務(wù)管理相對人和稅務(wù)機(jī)關(guān)提供了明確的行為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了可以做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，具有行為規(guī)范的作用。

4. 反復(fù)適用性

   • 在其有效期內(nèi)，可以對同類事項進(jìn)行多次、反復(fù)的適用，直至其被修改或廢止。

5. 程序法定性

   • 制定稅務(wù)規(guī)范性文件必須遵循嚴(yán)格的法定程序，包括立項、起草、征求意見（特別是向社會公開征求意見）、合法性審核、集體審議、公布、備案審查等環(huán)節(jié)。這確保了文件的民主性和科學(xué)性。

6. 形式的特定性

   • 通常以“公告”的形式發(fā)布，而不再使用“通知”、“意見”、“函”等文種（根據(jù)國家稅務(wù)總局2017年的規(guī)定）。

三、稅務(wù)規(guī)范性文件的權(quán)限范圍

稅務(wù)規(guī)范性文件的權(quán)限并非無限，其制定內(nèi)容有嚴(yán)格的邊界，主要體現(xiàn)在 “可以規(guī)定什么” 和 “不能規(guī)定什么” 兩個方面。

（一）可以規(guī)定的事項（權(quán)限內(nèi)）

1. 執(zhí)行性規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、規(guī)章及上級稅務(wù)規(guī)范性文件的需要，制定具體的、可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和流程。

   • 示例：為執(zhí)行《企業(yè)所得稅法》中關(guān)于“研發(fā)費用加計扣除”的規(guī)定，制定《研發(fā)費用加計扣除政策執(zhí)行指引》，明確研發(fā)活動的界定、費用歸集范圍、申報流程等。

2. 解釋性規(guī)定：對法律、行政法規(guī)、規(guī)章中的某些概念、術(shù)語、條款進(jìn)行解釋和界定，使其含義更加清晰。

   • 示例：對增值稅條例中的“混合銷售”與“兼營行為”做出明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

3. 裁量性規(guī)定：對法律、法規(guī)、規(guī)章賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化，制定統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)，防止權(quán)力濫用。

   • 示例：制定《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》，對偷稅、漏稅等違法行為，根據(jù)情節(jié)輕重，明確罰款的幅度和標(biāo)準(zhǔn)。

4. 不涉及公民權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部管理事項：如稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)程、辦事流程、時限要求等。

（二）禁止規(guī)定的事項（權(quán)限外）—— “負(fù)面清單”

根據(jù) 《稅務(wù)規(guī)范性文件制定管理辦法》 （國家稅務(wù)總局令第41號，2019年修訂）的規(guī)定，稅務(wù)規(guī)范性文件不得設(shè)定以下內(nèi)容：

1. 不得設(shè)定行政處罰：不能自行設(shè)定罰款、沒收違法所得、停止出口退稅權(quán)等行政處罰種類和幅度。

2. 不得設(shè)定行政強(qiáng)制：不能設(shè)定稅收保全措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施等。

3. 不得設(shè)定行政許可：不能設(shè)定新的行政許可事項，或?qū)ι霞壴O(shè)定的行政許可增加條件。

4. 不得設(shè)定行政事業(yè)性收費：不能自行設(shè)立收費項目。

5. 不得設(shè)定稅收的開征、停征、減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅等事項：

   • 這是核心禁區(qū)。根據(jù) 《稅收征收管理法》 第三條規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。
   • 任何稅務(wù)機(jī)關(guān)都無權(quán)通過規(guī)范性文件來規(guī)定是否征稅、征多少稅。規(guī)范性文件只能解釋和落實這些已經(jīng)由法律或行政法規(guī)規(guī)定好的稅收政策。

6. 不得規(guī)定其他不得由稅務(wù)規(guī)范性文件設(shè)定的事項：如增加本單位權(quán)力或減少本單位法定職責(zé)等。

總結(jié)

理解稅務(wù)規(guī)范性文件的關(guān)鍵在于把握其 “執(zhí)行工具” 的定位，它不能“無中生有”地創(chuàng)設(shè)新的稅收義務(wù)或權(quán)利，只能在法律、法規(guī)搭建的框架內(nèi)進(jìn)行“精裝修”，確保稅收政策的統(tǒng)一和有效落地。